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破解野生灌木植物保护的法律难题
发布时间:2020-08-02 15:32

破解野生灌木植物保护的法律难题来源:《青海人大》 海西蒙古族藏族自治州总面积30.09万平方公里,其中沙漠化土地总面积约9.47万平方公里,占全州总面积的31.5%。州内的柴达木盆地是我国的八大沙漠之一,生态环境极其脆弱,盆地内生长的野生枸杞,是盐碱地治理、防风固沙、防止水土流失的优良灌木树种,对于维护生态平衡、保护生物多样性具有十分重要的意义。近年来,随着野生枸杞特别是野生黑果枸杞市场价格的不断攀升,盗挖、滥挖、收购、运输野生枸杞植株和剪枝采摘等毁灭性方式采集野生枸杞果实的违法行为非常猖獗,导致野生枸杞等原生植被和生态环境遭到严重破坏,但在打击破坏野生枸杞资源违法行为时,由于野生枸杞尚未列入国家和省重点保护植物名录,森林方面的法律法规没有灌木价值和数量计算的规定,致使执法部门往往陷入无法可依的尴尬。为了破解野生灌木植物保护的法律难题,有效保护和合理利用野生枸杞,维护柴达木盆地生态安全,促进生态效益、经济效益、社会效益协调发展,海西州人大、州政府从2013年11月起,组成调研起草领导小组和办公室,启动野生枸杞保护条例起草工作。省人大农牧委也于2014年6月起开始提前介入,对条例的起草、修改、论证等进行全方位的指导。经过一年多的努力,2015年2月4日海西州十三届人大六次会议通过了条例,2015年5月8日省十二届人大常委会第十九次会议批准了《海西蒙古族藏族自治州野生枸杞保护条例》。这一单行条例的出台,必将对保护野生枸杞和柴达木生态环境产生深远影响,将会给荒漠、半荒漠化地区立法保护野生灌木提供有益的借鉴。一、立法亮点海西州人大充分利用森林法授予民族自治地方可以制定变通或者补充规定的精神,结合本州荒漠、半荒漠野生灌木较多的实际,制定了野生枸杞保护条例。作为国内第一部为保护重要野生灌木类植物所立的单行条例,野生枸杞保护条例有十大亮点:亮点一:所有的野生枸杞被纳入保护范围海西州生长的野生枸杞有黑果枸杞、新疆枸杞、宁夏枸杞、柱筒枸杞4种原种,和北方枸杞、红枝枸杞、黄果枸杞3种变种,面积约80万亩(其中集中连片分布面积39万亩),主要分布在德令哈市、格尔木市、都兰县、乌兰县、大柴旦行委境内荒漠、半荒漠草原、盐碱地和沙化土地上。立法初期,海西州将条例的保护对象限定在野生黑果枸杞,各方面一致认为,将保护对象限定在野生黑果枸杞,保护范围较窄,不足以体现立法的前瞻性、稳定性、严肃性,应该将所有野生枸杞纳入保护范围,使得保护的范围更广泛,内容更全面,更有利于野生枸杞资源和荒漠生态环境的保护。因此,条例将所有的野生枸杞纳入保护范围。亮点二:首次在法规中对野生枸杞的概念作了界定不论是《青海木本植物志》,还是政府规范性文件都没有对野生枸杞的概念作出界定,为了便于条例的执行,根据野生植物保护条例对野生植物概念的界定,参照《青海木本植物志》对野生枸杞属性、形状的描述,条例对野生枸杞的概念作了明确界定,即是指在本行政区域原生地天然生长并具有重要生态、经济价值的枸杞植物。亮点三:政府要通过扶持产业发展来保护野生枸杞野生枸杞特别是黑果枸杞集中分布在柴达木盆地,处于野生状态,生长条件艰苦,产量稀少,资源珍稀,受利益驱动,有许多不法分子采用剪枝采果的野蛮方式采集,甚至盗挖、滥挖野生枸杞植株后进行移植、买卖,致使生长了数十年甚至上百年的野生枸杞遭到毁灭性破坏。如要从根本上保护野生枸杞,就必须加大政府投入力度,编制枸杞产业发展规划,积极开展野生枸杞人工驯化和栽培技术研究,鼓励企业和个人开展野生枸杞规模化人工栽培,实施大面积推广,扩大资源量,有效控制野生枸杞毁灭性破坏的局面,为实现人类与自然和谐发展走出一条新路。因此,条例从四个方面进行了规定:一是规定州、县政府应当加强野生枸杞保护与管理工作,编制保护规划和产业发展规划,将保护管理资金纳入财政预算,并设立枸杞产业发展基金,扶持产业发展。二是规定州、县政府应当加大资金投入力度,扶持野生枸杞资源保护工作,鼓励和支持科研单位、技术推广单位进行野生枸杞人工驯化、苗木繁育、栽培技术研究及生产、推广枸杞苗木。三是规定州、县政府应当制定优惠政策,鼓励和支持企业事业单位、个人承包沙化土地,从事生态治理,发展枸杞产业。四是规定政府在野生枸杞集中连片分布区域,与林地、草原承包经营权人、使用权人充分协商后建立野生枸杞保护点或者种质资源保护地。因建立种质资源保护地而使林地、草原承包经营权人或者使用权人减少经济收入的,政府应当给予经济补偿。亮点四:首次对灌木价值和补种费用标准制定作出规定海西州在实施森林法和森林法实施条例中存在的最大难题是灌木价格和补种费用无法认定,给行政执法带来不便。根据价格法和国家发改委价格认证中心《林木价格认定规则》规定,虽然可以在办理案件过程中申请当地有资质的价格认证中心进行林木(乔木)价格认证,但海西州地域辽阔,如果每一起案件都到价格认证中心进行林木价格认证,不仅不现实,而且执法成本很高。野生枸杞作为荒漠、半荒漠地区防护林主要灌木植物,在盐碱地治理、防风固沙、水土保持中发挥着比乔木更加重要的作用,不仅具有极高的经济价值,而且具有极高的生态价值,由政府组织相关部门共同制定野生枸杞植株价值不仅便于执法,而且比价格认证中心一两个有资质的人员作出的价格认证更加公平、合理。因此,条例根据价格法和森林法有关民族自治地方可以作出变通或者补充规定的精神,首次对属于灌木的野生枸杞植株价值、补种费用标准如何制定作出了规定,突出了灌木的生态、经济价值。即:州政府应当组织价格主管部门和林业、农牧、环保等部门开展野生枸杞生态、经济等价值核算和补种费用成本调查,经举行听证会听取各方面意见后,制定野生枸杞植株价值、补种费用标准并向社会公布。亮点五:督促野生枸杞所有者履行保护义务海西州地域辽阔,野生枸杞分布面积大,仅仅靠各级政府及其相关部门来保护野生枸杞是不现实的,需要各级政府及其相关部门、村(牧)委会、农(林)场、农牧民共同承担起保护野生枸杞的义务。特别是要充分发挥野生枸杞资源所在地村(牧)委会、农(林)场和农牧民的积极性,政府应当将公益林、防护林补助和草原奖补资金与农(林)场、农牧民保护野生枸杞成效挂钩,确保其在享受野生枸杞带来直接经济收益和国家补偿的同时,履行保护野生枸杞的义务。因此,条例规定:州、县林业、农牧部门和乡(镇)人民政府应当与林地、草原承包经营权人、使用权人签订野生枸杞保护补偿协议,界定管护责任区,督促其制定管护制度,落实管护责任,依法履行保护和合理利用野生枸杞的义务。亮点六:采集野生枸杞必须征得承包经营权人同意近年来,一到采摘季节,大量人员涌入野生枸杞产地进行无序采摘和剪枝采摘,给草原植被、荒漠生态环境造成极大破坏,也给野生枸杞承包经营权人、使用权人造成损失,甚至引发民族矛盾,影响社会稳定。因此,条例规定:在野生枸杞保护点和其他分布区采集野生枸杞果和叶的,应当征得承包经营权人、使用权人的同意,并给予经济补偿,补偿数额由双方协商确定。未征得同意采集野生枸杞果和叶的,责令停止采集行为,没收采集的果和叶或者违法所得,并处采集的果和叶价值或者违法所得一倍以上三倍以下的罚款。给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。亮点七:采集野生枸杞应当遵守采集技术规程由于野生枸杞棘刺密集,果皮薄、鲜果含水量大等生物学特性,果实采收不便,导致不法分子直接采用剪枝采果的野蛮方式采集,不仅严重影响了野生枸杞的正常生长,而且造成翌年果实绝收,严重者导致野生枸杞植株死亡。因此,条例规定:禁止在禁采期和野生枸杞种质资源保护地采集野生枸杞果和叶,禁止违反州林业行政主管部门制定公布的采集技术规程采集野生枸杞。在禁采期和种质资源保护地采集野生枸杞果和叶的,责令停止采集行为,没收采集的果和叶或者违法所得,并处采集的果和叶价值或者违法所得三倍以上五倍以下的罚款;违反采集技术规程采集野生枸杞致使植株毁坏的,处毁坏植株价值五倍的罚款,并责令支付补种三倍植株所需的费用,由林业部门代为补种。亮点八:首次对盗挖、滥挖灌木的数量作出规定今年来,盗挖、滥挖野生枸杞植株的违法行为非常猖獗,致使草原植被、荒漠生态环境遭到毁灭性破坏。但在打击盗挖、滥挖的执法中存在执法依据不足的问题,主要是野生枸杞数量无法确定。森林法实施条例中是以立木材积和幼树来确定的,用立木材积根本不适宜对灌木的计算,而幼树指的是胸径小于5厘米的林木,是针对乔木的。在海西州这样的荒漠、半荒漠地区,灌木比乔木发挥着更加重要的防风固沙、水土保持作用。因此,根据森林法实施条例和高法有关司法解释,以及森林法有关民族自治地方可以作出变通或者补充规定的精神,在条例中将生长了数十年甚至上百年的野生枸杞等同于相同数量的乔木幼树,为打击盗挖、滥挖野生枸杞植株的违法行为提供法律依据,虽然作这样的规定不符合荒漠、半荒漠地区灌木生长难的实际,但也是不得已而为之。即:盗挖、滥挖野生枸杞植株的,责令停止违法行为,没收盗挖的野生枸杞植株或者变卖所得;盗挖不足二十株的处植株价值五倍的罚款,二十株以上的处植株价值十倍的罚款;滥挖不足五十株的处植株价值三倍的罚款,五十株以上的处植株价值五倍的罚款;并应当责令支付补种盗挖株数十倍、滥挖株数五倍植株所需的费用,由林业部门代为补种;构成犯罪的,依法追究刑事责任。亮点九:对收购、运输野生枸杞植株行为作出规定盗挖、滥挖野生枸杞植株行为屡禁不止的重要原因,除了利益驱动,更重要的是收购、运输野生枸杞植株行为的存在。对此,条例除规定禁止收购、运输野生枸杞植株外,还规定了相应的法律责任:一是明确禁止收购、运输野生枸杞植株。二是规定收购野生枸杞植株的,责令停止违法行为,没收违法收购的植株或者变卖所得,可以并处违法收购植株价值三倍的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。三是规定运输野生枸杞植株的,没收非法运输的植株和运费,对货主并处非法运输植株价值百分之三十的罚款,对承运人并处运费一倍以上三倍以下的罚款。亮点十:首次对没收的灌木处置行为作出规定森林法、森林法实施条例中均有没收林木的相关规定,但对如何处置没收的林木没有作出具体规定。实践中,行政主管部门对没收的林木有集中销毁的,也有变卖的,作为有重要生态价值和经济价值的野生枸杞,用常用的处置方式是不合适的。因此,条例规定:依法没收的野生枸杞植株,由县林业、农牧行政主管部门交由林业、农牧技术推广单位或者国有林场集中种植。二、条例适用中需注意的问题海西州野生枸杞保护条例将于7月1日起正式施行,在条例适用中需要注意以下几个问题:(一)关于野生枸杞植株价值、补种费用标准野生枸杞植株价值、补种费用标准的制定直接关系到条例的执行,州人大常委会应当督促州政府尽快启动制定野生枸杞植株价值、补种费用标准的工作,力争7月1日前出台并向社会公布,与条例同步施行,并随着经济社会的发展和生态文明建设新要求适时进行调整。州政府在制定过程中,不仅要考虑野生枸杞的经济价值,而且要充分考虑野生枸杞在荒漠、半荒漠中的重要生态价值;不仅要考虑补种时的苗木费用和人工费用,而且要考虑保证其成活所需的管护费用;不仅要充分听取相关部门的意见,而且要举行听证会充分听取社会各界尤其是林业专家学者的意见,制定出客观公正、切合实际的野生枸杞植株价值和补种费用标准。在此基础上,州人大常委会督促州政府克服困难,尽快制定公布主要的沙区植物价值,为更好的实施海西州沙区植物保护条例奠定基础。同时,督促州政府林业行政主管部门尽快制定公布野生枸杞采集技术规程。(二)关于将野生枸杞纳入重点保护植物名录的问题海西州生长的7种野生枸杞中,只有柱筒枸杞已被列入国家二级重点保护植物名录,其他野生枸杞均未列入国家和省重点保护植物名录。目前,省政府法制办、省农牧厅、省林业厅正在研究制定青海省重点保护植物名录(第二批),野生黑果枸杞已被列入名录征求意见稿,但其他野生枸杞没有被列入名录征求意见稿。因此,海西州政府和林业、农牧部门应当加大工作力度,积极建议省政府法制办、省农牧厅、省林业厅将所有野生枸杞和州内还需要重点保护的其他沙区野生植物列入省重点保护植物名录,为今后更好地保护野生枸杞和其他沙区野生植物奠定基础。(三)关于对整株移植野生枸杞行为的处理在调研中,相关部门提出,条例应当对行为人在耕地、林地上移植野生枸杞的行为作出相关规定。我们认为,条例已对盗挖、滥挖和收购野生枸杞植株的行为作了禁止性规定和相应的法律责任,对整株移植野生枸杞的行为没有必要单独作出规定,应当根据不同情况作出处理:一是用盗挖滥挖的野生枸杞植株进行移植的,按照盗挖滥挖的相关规定进行处罚。二是用收购的野生枸杞植株进行移植的,按照收购野生枸杞植株的相关规定进行处罚。(四)采挖、违规采集本人所有野生枸杞行为的处理条例第十四条、第十七条、第二十二条、第二十四条对盗挖滥挖野生枸杞植株、在禁采期和野生枸杞种质资源保护地采集野生枸杞果和叶、违反采集技术规程采集野生枸杞等行为所作的禁止性规定和法律责任,不仅是针对其他人员,也是针对承包经营权人和使用权人的。因此,对林地、草原承包经营权人、使用权人采挖本人所有野生枸杞植株、在禁采期和种质资源保护地采集野生枸杞果和叶、违反采集技术规程采集野生枸杞的也应当按照第十七条、第二十二条、第二十四条的相关规定进行处罚。(五)关于野生枸杞苗木生产经营当前,野生枸杞人工驯化、苗木繁育主要有林业、农牧技术推广单位和科研单位进行,也有一些企业和个人在繁育。枸杞作为国家林业局列入苗木重点保护品种名录的种子,除了企业和个人自繁自用的外,未经林木品种审定委员会审定,不得作为良种经营、推广。由于种子法正在修订中,条例中就野生枸杞苗木的生产经营只作了原则性规定,因此,在具体适用中,有关野生枸杞苗木生产经营、推广等应当严格按照种子法的规定进行管理、处罚,防止因经营、推广未经审定的枸杞苗木品种给种植企业、个人带来经济损失,以及为今后打造柴达木黑果枸杞品牌带来不利影响。(六)关于打造柴达木黑果枸杞品牌打造品牌不是条例规范的内容,但与野生枸杞的保护息息相关,因此,州、县政府要吸取柴达木红果枸杞至今没有形成统一的、认知度高的知名品牌的教训,提早着手,从以下几个方面着力打造柴达木黑果枸杞知名品牌:一是州、县政府应当尽快编制野生枸杞保护规划和产业发展规划,设立野生枸杞产业发展基金,扶持野生枸杞人工栽植产业发展。二是在已有的都兰县乌龙沟原始黑果枸杞林野生枸杞遗传基因库的基础上,尽快建立种质资源保护地,为野生枸杞的人工驯化、栽培选育优良品种提供优质种质资源。三是大力支持科研单位、技术推广单位和符合相关资质的企业进行苗木繁育、推广。海西州从2009年已经着手黑果枸杞的人工栽培选育工作,通过杂交、系统选择等方法成功选育了黑枸杞品系HX05—26,同时开展枸杞雄性不育系育种、彩色枸杞育种、黑果枸杞育种、专用型枸杞品种育种等多项育种课题,已选育出表现性状稳定、适合栽培种植的黑果枸杞3个品系,并进行人工栽植黑果枸杞近5000亩,为柴达木黑果枸杞产业发展和资源培育起到了带头示范辐射作用。今后,州、县政府应当支持野生枸杞苗木繁育的单位积极进行品种审定,对品种委员会审定的适应海西州大面积种植的优良品种,政府投入一定的资金大力进行推广,实现通过发展促保护的目的。四是打造“柴达木黑果枸杞”核心品牌。充分利用柴达木盆地得天独厚的自然条件,打造中国最优质枸杞产区,制定柴达木枸杞产业发展各个环节的技术标准和生产技术规范,从源头上控制高残留和剧毒农药的使用,实施好黑果枸杞种植的GAP认证、有机认证、绿色认证工作,为开展产地品牌、柴达木枸杞系列品牌、中国地理标志的申报和相关知识产权保护提供支持;加强市场营销,利用“青洽会”、“清食展”、“柴推会”等平台,把“高原、有机、绿色”的柴达木黑果枸杞打造成中国乃至世界名牌产品,真正形成品牌优势。(七)关于条例中有关用语的正确适用1.关于盗挖、滥挖野生枸杞植株。由于野生枸杞是禁止采挖的,不存在办理采伐许可证的问题,根据森林法、森林法实施条例和最高人民法院司法解释,这里的盗挖野生枸杞植株是指采挖国家、集体、他人所有或者他人、本人(本单位)承包经营管理的野生枸杞植株。滥挖野生枸杞植株是指采挖本单位和本人所有的野生枸杞植株,以及在野生枸杞权属争议未确权前采挖野生枸杞植株。2.关于野生枸杞植株毁坏。导致野生枸杞植株毁坏有两方面的含义,一是导致野生枸杞植株死亡,二是影响野生枸杞植株正常生长或者可能导致野生枸杞翌年果实绝收。(作者单位:省人大农牧委员会)